jn 6．传统行政法律关系中存在着行政权优越的问题。
[63]在加拿大的家庭制定法中，联邦和各省的立法权限有所不同，联邦立法主要涉及结婚年龄以及离婚等事项。各州只要遵守基本民主原则和关于各州宪法的一般规定，即可自由选择政权组织形式，如共和政体。
王丽萍著：《联邦制与世界秩序》，北京大学出版社2000年版，第112页。[60]教育在美国也由州管，如中学生至少学四年英语、历史等，另外，保险、银行、服务、建筑、会计、律师、工程师等行业的许可证也都由州管理。[49]在联邦制国家，属于地方权力的通常有：州内贸易、初等/中等教育、卫生保健、市镇事务等。德国《基本法》中经常出现其细节由联邦法律规定或可以根据联邦法律或必须以法律的方式等字样的规定，德国法学家称之为‘宪法委托立法，即关于这些领域的立法内容和目的，基本法不做具体规定，而是委托给联邦议院制定法律。关于地方法院和法官等问题，有的国家由中央立法规定，如印度宪法规定：各邦均设立高等法院。
[6]葡萄牙宪法第167条规定国家议会绝对保留的立法权包括宪法法院的组织、职能与工作程序。对于正在朝民主法治方向迈进的中国社会来说，适时扩大地方立法权是应当的，必要的，甚至是不以人的意志为转移的，因此我国地方立法权的总的发展趋势应当是放而不是收。美国联邦成员都有共同利益，这是联合的精神纽带。
（四）引入民间机构监督网络治理具有一定开放性，但政府部门容易固守于行政系统而畏惧与民间交流，导致误会与隔阂加深。政府应以开放包容的姿态，对公众公开政策清理程序，增加民众对政策的信任度，建构接受民众监督的政策网络。从职能分工来说，我国行政部门分工过多过细，较为形象的比喻有七八顶大盖帽管一顶小草帽，在政策制定主体不明确、目标不清晰、监察不到位的情况下，只会导致政策失序。从主体间性理论来看，其源于交往实践，没有主体间性,就无法形成规则和没有理性[16]，故需协调主体之间关系，促进多元政府和行政部门打破层级束缚，实现上下级的纵向整合、同级别的横向整合、跨部门跨层级的斜向整合，消除部门隔阂和促进区域发展。
政策周期的步骤是政策制定、执行、监督、评价、终结，政策终结关注旧政策终止和新政策开始，强调政策周期的轮回过程。当前研究政策整合的文献甚少，系统文章只有徐勇《政策下乡及对乡土社会的政策整合》。
如美国在《不让一个孩子掉队法》通过后，各州必须达到联邦设定的教育标准，否则就有失去联邦资助的风险[13]。实际上，政策在实现公共目标时也承担保护个人权益的功能，吸纳民间力量监督促进政策整合。因拆迁等引发的群体性事件导致维稳任务艰巨，也随之发生截访事件。随着经济社会发展，我国政策环境、法律体系、文化背景都在动态变化，若政策体系固步自封、不定时清理、不及时更新、不迅速协调，会引起民众质疑和引发社会矛盾，及时开展政策评估、清理和整合十分必要。
如环渤海区域治理，超越地方政府和农业部、交通部、环保部等，实现超越层级、打破条块的地方政府和行政部门间的政策网络融合。中国古代有刑不上大夫习俗，法律对身份极端重视，有大量优于一般规定的特殊身份规定[6]，导致身份不平等大行其道，对现代破除阶级差别亦有阻碍。以春运为例，涉及铁路、公路、民航、水路交通和疏导指挥部门及各地政府，若铁道部与交通运输部继续各行其道明显欠妥，必须将铁路纳入大交通运输系统中形成职能统筹协调。从发展的视野来看，可建构各部门和地方政府自组织、强沟通、职能整合的网络治理模型，在信息共享中不断磨合、消除争议、彼此信任、增强合作。
[11]政策整合与政策清理关系紧密，紧随政策清理而行。政策评估应从政策形成肇始，而非仅在政策循环末尾行动。
一言以蔽之，法治程度较高的发达地区行动迅速、整合力度较强、思维较新。而当前政策清理谁制定、谁清理，清理依据是上位法或上级政府制定的政策，缺乏对其他地方政府或政府部门的兼顾，会造成各人自扫门前雪的情况。
[17]建构全图景式的交流渠道，尊重多元行政主体作为网络成员的参与权，基于共同目标建构信任机制和对话渠道，打破上级话语垄断和形成自组织体系，减少政策冲突、指引及时政策清理、整合网络，促进区域沟通、部门协调、整体协同发展。而我国当前政策清理工作思路不清晰、脉络不明确、监督机制不到位，政策清理多由政策制定者执行，政策清理不及时和消极被动现象比比皆是，导致行政人员随惯性执行旧政策，阻滞了政府与社会的信任协调。政策欲要获得民众支持，必须向民众公开、为社会了解、与公众协商，破除科层制决策垄断、信息独享而转向分享透明。众所周知，运行规范的企业都引入了独立的民间或第三方审计核算，作为公共机构的政府却缺乏监督，会造成监督不清晰和清理不彻底。政策网络具有稳定性，若不及时除污去垢，连篇累牍的累积政策将会影响行政效率，过时政策则会混淆视听。国务院批准的《平潭综合实验区总体发展规划》有诸多可圈可点之处,为两岸合作开辟了新途径，通过开放政策、体制创新、专才引进等方式清除政策兼容障碍，在恰当契机可适度推广合作伙伴模式，两岸政策、法律等统筹合作仍有较大拓展空间。
（四）政策清理缺乏灵活性我国政策网络体系及行政思维受外界环境影响，实则处在三权分立理论的强大影响与支配之下[5]，法律环境要及时更新，过期法律要及时废止，譬如朝代更替时总要对前朝法律进行废止整合。政策制定主体只会检测自身制定的政策是否需要清理，而不会兼顾其他地方政府或行政部门的清理情况，及清理后的政策是否兼容。
信息公开后，民众可监督政策制定、执行和终结过程，及时指出弊病，提高资源利用率和督促政策善始善终。管中窥豹，我国政策清理并非无懈可击，现就政策清理中的问题解析。
以往曾曝出政令不出中南海信息，说明政策执行中存在信息扭曲和执行不力的状况。政策清理时，应鼓励民众提出意见，通过听证会、电子邮件等形式实现政府、社会、民众之间的无障碍沟通，注重发挥整体性、区域性和部门性共融的特点，营造良好的氛围和互动格局。
（二）政策网络与法治环境的契合法治环境是支撑政策制定和执行的根基，任何政策都需要遵守法律，否则政策将如无源之水。第三，政策清理和政策整合的功用在于促进政策发展，减少因法律、环境及其他变化引发的危机，提升政策参与者素质和整合部门利益，促成各级政府、行政部门、行政人员打破条条块块和部门鸿沟，以协调合作的态势实现多项政策契合总体目标又服务本体，进而维护多元公共利益和服务不同群体民众。第一，从政策清理而言，目的在于降低行政人员思维惯性，通过信息公开、平等互动、有效督导、民间监督、激励创新等建构法治环境，促成政策参与者自律自省、主动对工作方法、服务观念更新换代，形成无遗留问题的良性循环网络。我国有行政机关建立规范性文件未经法制部门的审核，领导不予签发制度，以此规范行政决策和行政行为，是政策清理的良好开端。
但实际上，能上访说明尚存信任，若民众干脆听天由命或由怨生恨的后果更为可怕。（二）上级部门有效督导清理从网络治理的不稳定因素分析，我国当前政策清理存在重备案轻审查弊病。
【摘要】缘于环境、法律、本体及其他变化，部分政策的存在已不合时宜，甚至有政策一出台即滞后，政策清理和政策整合的作用日益凸显。政策网络政策清理是对政策的病体部分彻底清除，目的是正本清源。
立足于网络治理视野，可整合政策网络成员共同愿景，消弭网络成员间的分歧和整顿混乱状态[10],形成多元行政主体和社团间共同的目标指向。从政策网络的发展整合而言，可学习判例法或企业管理案例的方式，由专门机构整合经典政策，以供各级行政机关参照学习。
在网络治理中，协调各方利益以解决条块分割的弊端，整合碎片化的资源以产生积聚效应。在我国单一制的情况下，必须上级机关首先自律以形成示范效应，在新政策备案时避免冲突，达到未雨绸缪。由于传统行政体系及思维惯性的影响，我国较低层级的行政机关无法与跨层级的其他行政主体自主交流，地方政策制定缺乏交流互动。网络治理的治理机制在于信任机制和协调机制的培育[2],我国各级政府间囿于科层制而沟通不畅，彼此缺乏沟通信任，存在诸多政策清理不及时的情况，甚至有行政人员依据滞后政策执行公务。
从政策环境来看，我国议会、政党对国家的影响不容忽视，法律是政策必须遵守的条文，政党文件会上升为国策，政策制定和执行过程需要遵守法律、与政党文件契合，必要时督促政党文件及时清理，实现契合互动。如襄阳市制定某项政府令，其依据的上位法已于之前废止，对当地政府公信力造成影响。
可承担干部任命、选拔等职能的中央组织部门，却并不通过网站渠道发布信息，缺乏和民众监督互动的机制。中国古代行政决策亦受到士绅监督和支持，否则政令将难以执行。
我国加入WTO时出台系列经济政策，但受到政策执行中的思维僵化、行动迟缓阻滞了政策效果，若注重政策制定者的自律自省功能，则可更好的维护政策网络稳定繁荣。中国古代官员的司法审判及决策权亦受监督，一个州县官的司法活动处于几种省级官员的监督之下[7]，多个监督主体的牵制使地方官员不能为所欲为。
